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gestion integrée de l'eau, entre enjeux et impasse: le cas français

Congress: 2008
Author(s): Gilles massardier
Serge Braconi doctorant Institut d'Etude Politiques (IEP) d'aix en provence Gilles Massardier directeur de thèse et directeur du CSPC (centre de recherche en science politique comparative)IEP aix en provence.

Keyword(s): gestion integrée, gouvernance, politique publique, france,
AbstractVoici un plan rédigé de mes recherches menées pour l’obtention de la thèse de science politique. Ces dernières ont pour objectif de démontrer que les politiques de l’eau concertées introduisent une nouvelle façon de penser l’action publique. La gestion concertée à l’échelle du Bassin versant, nous oblige à repenser les cadres communs des politiques publiques, pour les adapter à une nouvelle typologie. Je pense que ce travail serait intéressant à présenter pour le colloque de septembre 2008, car il apporterait une double perspective : il permettrait de faire le point sur l’expérience des commissions locales de l’eau et sur leur travail en terme de gestion intégrée, tout en explicitant que cette gestion intégrée amène un nouveau mode de régulation dans l’action publique que nous avons modélisé et que nous souhaitons soumettre à la critique d’experts pour l’ avaliser. I. La gestion de l’eau révélatrice des recompositions des politiques publiques Les questions que je me suis posé concernant la sociologie de l’action publique : • Comment change les politiques publiques ? • Comment définir précisément la « gouvernance » ? • Quel est le rôle des autorités publiques dans la « nouvelle action publique » ? • Quelle gouvernabilité dans un univers polycentrique ? Quels sont les dispositifs de politique publique ? • C’est seulement après avoir répondu à ces questions que l’on peut poser celle de l’efficacité des dispositifs de politique publique. Nous allons de fait, voir comment des politiques publiques traditionnelles et sécurisées, on passe à une action publique polycentrique processuelle. 1/ Les typologies classiques de l’action publique Il en existe 3 : 1/ Typologie « top-down » 2/ Typologie bureaucratiques-sectoriels 3/ Typologie « régulation croisée » Nous pouvons relever une forme d’efficacité récurrente à ces schémas classiques, ils restent, en effet, des systèmes sécurisés. De même, nous pouvons isoler quelques variables inhérentes à ces divers schémas : • Ce sont les autorités publiques qui ont le quasi monopole de la définition de la chose publique • L’expertise et les corps techniques maîtrise le jeu. • Des négociations se déroulent, mais dans un jeu sécurisé (jeu centré autour de quelques fonctions : préfet/député maire/techniciens) 2/ Vers un nouveau schéma de l’action publique avec les politiques de l’eau ? Les politiques de l’eau sont : - Un champ d’expérimentation et de recompositions de l’action publique, où trois problématiques émergent : multi-niveaux, territorialisation, gestion intégrée/transversalité A/ Multi-niveaux et Polycentrisme : La concertation comprend : - Les acteurs traditionnels : police de l’eau, sociétés nationales de production électrique, les techniciens et experts de la gestion de l’eau, élus… Mais aussi : • Secteur privé : CCI, entreprise, distribution/adduction eau… • Les usagers: représentants de secteurs économiques (agriculture, industries, …) De même il existe un enchevêtrement multi-niveaux des décisions ¤ Europe (lieu de négociation et de compromis sur les normes de qualité, prescription sur type de gouvernance –gestion intégrée… ¤ National : normes, police ¤ Territoires : compétences, interventions, financements des coll.terr/concurrence entre types de territoires  Intercom/territoires sectoriels (bassins/PNR)/territoires électifs/territoires géographiques (conséquences techniques : spécificités des dispositifs)/ B/ La territorialisation • logiques de projets : agrégation d’acteurs selon problème à résoudre, donc très localisé : échelle du bassin versant. C/ Vers une recomposition des métiers publiques • On passe d’une conception bureaucratico-technicienne (monopole de la définition sectorielle de la chose publique) à l’ingénierie de la négociation de la chose publique et de la gouvernance (sans être formés pour) : les techniciens qui sont d’ailleurs pour la plupart des chargés de mission sortent la tête de l’eau gestion négociée avec les partenaires multiples et obligation de composer avec les divers logiques sectorielles. II. problématique, principaux résultats 1/ Problématique 1/ Développement durable et gestion intégrée ouvrent un espace de jeux socio-politiques, à travers notamment les lieux de concertation que sont les CLE, exécutifs des SAGE. Comment, les acteurs se positionnent dans ce nouvel espace ? 2/ Quelle capacité de ces instruments de transversalité à produire de la coordination sécurisée dans ce contexte polycentrique ? 3/ Quelle capacité de ces instruments à permettre d’oublier les conflits entre intérêts au profit d’une gestion durable négociée ? 2/ Les terrains Le SAGE du Verdon, en particulier : - Castelane - reteune de Chaudanne - Ste Croix 3/ Principaux résultats : gestion et lieux de concertation A/ Une gestion formelle des conflits d’usages • Jeux dirigé par les acteurs dominants (EDF, SCP). ¤ Maitrise de l’agenda publique ¤ Cumulation de rôles et donc position ubiquiste : acteurs et experts (notamment sur la question des débits réservés). Position dominante expliquée par la concession du droit d’usage et par les ressources financières qui permettent des études (ou contre études) expertes.  Le débat est ainsi amputé • La CLE et avec elle le PNR (Parc Naturel Régional) restent dans une position soumise ¤ Stratégie opportuniste quant aux demandes de délais des travaux, à l’élargissement des lieux de concertation ¤ Concertation stratégique entre deux visions : Une conception géographique de l’eau, assimilée à un flux/ une conception écocentrée axée sur la notion de milieu  On constate aisément la primauté de la première sur la seconde : gestion spatiale de l’eau B/ Une gestion « adhocratique » des conflits d’usages (voir schéma) issue des jeux multiples des acteurs Logique d’éclatement institutionnel propice : - à des usages stratégiques multiples de la concertation officielle. - à une gestion « adhocratique » des conflits d’usage de l’eau au sens de création de lieu ad hoc de négociation des conflits d’usage. • Jeux autour des lieux de gestion et de négociation officielle ¤ Le retrait/auto-exclusion : ¤ la posture ubiquiste : EDF. - Participe aux travaux par l’intermédiaire de la direction régionale pour contrôler certains enjeux. - Mais reste en dehors pour défendre ses intérêts. ¤ l’entrée stratégique : CCI. Selon opportunités (en fait suivre l’avancée d’un dossier négocié ailleurs, accès à l’information – entrée dans la CLE pour veille informationnelle) ¤ Posture adhocrate : - 1er exemple de négociations adhocratiques : conventions passées entre usines EDF et Kayakistes en dehors de la concertation globale officielle. Unités territoriales d’EDF (usines barrages) négocient leurs intérêts directement avec les interlocuteurs les moins exigeants : partenaires touristiques. Pas d’intérêt à négocier des prérogatives essentielles. La négociation reste circonscrite à des considérations économiques sectorielles (évacuations des considérations environnementales) - 2ème exemple/ montage du dispositif CCI sur le renouvellement des installations de traitement des eaux (stations d’ épuration pour les campings en bord de rivière) : négocié hors de la CLE (lieu informel de négociation) mais qui peut croiser la CLE (entrée de la CCI dans la CLE, présence de la présidente de la départementale de la Fédération Nationale de l’Industrie Hôtelière de Plein Air (FNIHPA)/ Agrégation chemin faisant de partenaires (dont chargé de mission eau du parc)/régulation qui restent sectorielle (CCI met en avant peu de considération environnementale mais plutôt des normes de qualité d’accueil touristique). Leitmotive du dispositif est explicitement la fidélisation de la clientèle. Là encore : évacuation des normes environnementales qui restent secondaires, même si ce dispositif se met en place sous la pression de la police des eau (contacts réguliers avec les campings concernés pour rappeler l’ imminence de la mise en place des normes européennes). Néanmoins la régulation "adhocratique" ne signifie par nécessairement l’autonomie des négociations, c’est un système complexe caractérisé par : 1/ liens résiliaires qu'entretiennent les acteurs autour du lieu de concertation officielle 2/ volonté certaine des "adhocrates" de conserver les avantages de la régulation sectorielle (ici tourisme et commerce) tout en participant au jeu de la concertation globale (ex : conception du chargé de mission de la CCI de la participation du PNR Verdon à sa démarche projet auprès des professionnels du tourisme : il pourra apposer le logo du PNR sur son dossier ! Paradoxalement, c'est bien la démarche sectorielle de la CCI, à travers son projet « gestion environnement dans les entreprises de tourisme » qui l'a amené à s'investir davantage dans la CLE avec comme objectif d'obtenir des financements de l'Agence de l'eau pour les investissements des entreprises du tourisme, quitte à passer sous les fourches caudines de la CLE. Par ailleurs, nous sommes bien face à un jeu croisée d'enrôlement réciproque des uns dans les initiatives des autres : la CCI s'investit dans la CLE, la chargé de mission eau du PNR participe de son côté aux réunions du « deuxième étage de la fusée » (Pour reprendre l'expression du chargé de mission environnement de la CCI) du projet « gestion environnementale dans les entreprises de tourisme » porté par la CCI où se retrouvent, de façon informelle, le Conseil Général, le Conseil Régional, l'Agence de l'eau, la FNHPA, l'Union des Métiers de l'Industrie Hôtelière, le PNR et la CCI bien entendu (réunion organisée par la CCI le 16/12/05). On est ainsi bien face à une gestion intégrée ou le caractère « associés-rivaux » (Gaudin, 1995) des acteurs de ce projet CCI est ici ostensible concurrentiel des initiatives. Cependant, dans ce cadre, les acteurs ne semblent avoir d’autre choix que de se neutraliser en participant aux arènes de régulation formatés par les concurrents. Pour ce qui est du chargé de mission de la CCI, il s’agit d’accéder aux informations et aux ressources financières de l’agence de l’eau. Pour ce qui est du chargé de mission eau du PNR, il s’agit d’un moyen de rester dans le jeu, mais par là même, et bien malgré elle, cette posture obligée l’entraîne à altérer le caractère « globale » de la concertation interne à la CLE dont elle pilote le processus. C/ Lieux de concertation : des lieux officieux à la construction institutionnelle de référentiel • Lieu officiel : CLE, comité technique… • Lieux officieux, Discussions informelles dans des lieux opportuns. • Lieux intégrés par bricolage institutionnel, Le comité chaudanne consulté par la CLE (notamment dans le cadre des scénarios de débits)  On est de fait dans une gestion territorialisée de l’eau polycentrique et attractive (intégration de lieux de discussion ad’hoc). Bricolage baroque, où chacun développe sont propre style d’action, loin de la « coordination » « globale » initialement dessinée par les textes de loi et les affichages du PNR D/ Des acteurs de la gestion globale en contexte « adhocratique » : Les passeurs. Dans ce contexte fragmenté et adhocratique, des acteurs jouent un rôle fondamental : les passeurs entre secteurs, logiques et lieux de négociation. Nous avons dressé une typologie des passeurs : • Passeurs experts Tel que la Chargé de mission eau du PNR : Statut de technicien mais fonction, de fait, de coordination (transformation des métiers et pratiques professionnelles des techniciens). Elle rencontre de la complexité sociale et institutionnelle chemin faisant : obligation de composer avec les multiples logiques à l’œuvre dans la configuration territoriale, avec le polycentrisme et la structure fragmentée de la configuration territoriale (adhocratie). Elle invente des outils, posture et pratiques chemin faisant. La multipositionnalité de ce type de passeurs s’invente également chemin faisant, au fur et à mesure que les opportunités d’entrée dans les ramifications « adhocratiques » se présentent au « passeur expert ». Elle doit gérer de multiples temporalité, en dehors de sa propre temporalité longue de l’ingénierie environnementale : chaque adhocratie détient sa temporalité/chaque logique présente dans la CLE détient sa temporalité (courte pour les élus par exemple)  Rôle paradoxale par rapport à la CLE : rôle essentiel, malgré elle, dans l’entretien et la pérennisation des négociations adhocratiques (en s’engouffrant dans les arènes ad’hoc, elle entraîne de nouveaux partenaires, ou de partenaires originellement récalcitrants, dans le jeu de la concertation officielle (CLE).  Passage d’une posture sectorielle de technicienne (de part sa socialisation professionnelle et son parcours), à une posture d’ ingénieur de la régulation • Passeurs institutionnels Comme par exemple, le chargé de mission environnement de la CCI des Alpes-de-Hautes-Provence, il est porteur d’une logique institutionnelle et représente des intérêts particuliers facilement identifiables. Il participe à une multipositionnalité de circonstance, construite au fur et à mesure de ses avancées dans les montages de dossiers : ex. investissement soudain dans la CLE (veille informationnelle, essai de captation de financement, suivi d’un projet en cours). Mais, il ne porte pas d’intérêt direct dans la régulation globale des ressources naturelles : il reste un représentant scrupuleux de son institution. CLE n’est qu’une annexe de ses pratiques et intérêts institutionnels • Passeurs sectoriels Tel que la Pésidente de la férération de l’hôtellerie de plein air. Elle est multipositionnée : conseil municipal, CLE, dispositifs ad’hoc. Elle défend les intérêts sectoriels et particuliers (sa propre entreprise) et ne porte que peu d’intérêt pour la gestion environnementale. Conclusion : sur la « gouvernance » de l’eau - Définition rapide de la « gouvernance » 1/ La notion de gouvernance a permis de mettre un nom (certains on parlé de ‘mot valise’) sur la pluralisation du processus de fabrication des biens publiques. Il faut entendre par ce terme « un mode de coordination sociale ne présupposant pas l’autonomie, encore moins la souveraineté d’un gouvernement public » : les acteurs privés peuvent être des gouvernants. 2/ Technique de gouvernement « procédures d’articulation et de hiérarchisation des actions pour réduire le surpeuplement et l’incertitude » 3/  design institutionnel : choix, sélection des acteurs qui négocient/organisation d’espaces de négociation consensuelle OR les observations de terrain démontrent : • Un polycentrisme… • … difficilement structurer du jeu par le design institutionnel… • … contourné par des lieux officieux de négociation… • … qui peuvent réintégrer le design officiel • La négociation et le « faire tenir ensemble » sont assurés par des acteurs « passeurs » pas forcément fidèles aux lieux officiels de négociation  mais néanmoins, nécessitée de ce mode de régulation. • Des nouvelles compétences sont à l’œuvres : les métiers de l’ingénierie de la négociation et de la saisine d’opportunité : « entrepreneurs de PP » • Bricolage institutionnalisé  Plus que « gouvernance » : jeu bricolé et processuel avec un polycentrisme insécure  action processuelle car négociations perpétuelles, le dispositif n’est jamais stabilisés, on peut élaborer un nouveau modèle des politiques publiques. 1/ Définition territorialisée des problèmes publics 2/ Entrée des « cibles » en politiques publiques 3/ Pluralisation des acteurs et des logiques d’action : Multiplication des acteurs et des logiques pertinents de l’action publique : plus seulement logique cout/avantage ou logique administrative : logique militante (causes : santé, environnement…), logique NIMBY (individualisme)…  multiplicité des légitimités (plus seulement autorité, intérêt général, rationalité technique). L’expertise qui n’est plus le monopole des techniciens de l’Etat central ou déconcentré : pluralisation de l’expertise 4/ Fin du Top/down (centre décide/cibles reçoivent) et du séquentiel (problème décision  mise en œuvre) 5/ Polycentrisme et fin du monopole des autorités publiques 6/ Fin de la régulation croisée sécurisée : ouverture à la fois de la négociation et du nombre d’ acteurs dans 7/ Effritement du sectoriel au profit d’une interaction entre acteurs et logiques de secteurs (environnement/économique/politique/administratif…) 8/ De la logique d’imposititon bureaucratique négociée rigide … à la logique de coordination souple processuelle action publique 9/ L’efficacité n’est plus seulement question de technicité. Elle est aussi question de savoir faire en matière de coordination dans un univers polycentrique. Ni sécurité, stabilisation fragile, incrémentation. Laboratoire perpétuel de politique publique, Nouveau modèle des politiques publiques : modèle constellaire. L’action publique se decide en péripherie d’un centre : la CLE, autour duquel gravite un processus d’échanges multilocalisés gérés par des acteurs en interrelations. Ce nouveau modèle dynamique appelle des compétences neuves, citées entre autre précédemment : ingénierie de la négociation et de la saisine d’opportunité.
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